Relazione Colleoni Convegno Sanità 28 Aprile 2026

 

 

Convegno Sanità 28 Aprile 2026

 

Grazie a tutte e a tutti per essere qui.

Voglio iniziare da una frase semplice, ma fondamentale:

“La salute è un diritto.”

Non è una dichiarazione politica.

Non è un’opinione.

È un principio costituzionale.

Eppure, se entriamo in un tribunale leggiamo:

“La legge è uguale per tutti.”

Se entriamo in un ospedale, questa frase non la troviamo.

E allora la domanda che dobbiamo porci oggi, qui, parlando di salute, è molto chiara:

la sanità è ancora davvero un diritto uguale per tutti?

Siamo un Paese che vive a lungo… ma non sempre bene

Partiamo da un dato positivo.

Secondo Istat, l’Italia ha una delle aspettative di vita più alte al mondo:

84 anni.

È un risultato straordinario.

Frutto della qualità della vita, della dieta mediterranea, della professionalità dei nostri medici e – soprattutto – del Servizio sanitario nazionale.

Ma accanto a questo dato ce n’è un altro, molto meno rassicurante:

l’aspettativa di vita in buona salute si ferma a 58 anni.

Questo significa che mediamente viviamo oltre 25 anni convivendo con malattie croniche o disabilità.

E infatti:

•oltre 13 milioni di italiani hanno almeno due patologie croniche

•nel 2030, il 30% della popolazione avrà più di 65 anni

•entro il 2043, 6,2 milioni di anziani vivranno soli

Questo è stato definito “tsunami d’argento”.

E non è una metafora esagerata.

È una trasformazione profonda della nostra società.

che sposta il peso della salute sulle famiglie e mette a rischio la sostenibilità del sistema.

Questo cambiamento ha conseguenze enormi.

Oggi in Italia:

•ci sono 8,5 milioni di caregiver

•800 mila badanti

•45 miliardi di spesa sanitaria privata

A cui si aggiungono 140 miliardi di spesa pubblica.

La Lombardia, una delle regioni più ricche d’Europa.

Una regione spesso raccontata come un modello sanitario.

Ma anche qui esiste un paradosso sempre più evidente:

sempre più persone rinunciano a curarsi.

Non perché non esistano le cure.

Ma perché non riescono ad accedervi in tempo.

E questo accade per una ragione molto concreta:

le liste d’attesa.

Lo dicono i cittadini:

•per l’85% dei lombardi è il problema principale

•oltre il 50% dà un giudizio negativo sulla sanità regionale

•quasi 6 su 10 pensano che sia peggiorata negli ultimi 20 ann

E dietro questi numeri ci sono storie vere.

Genitori che aspettano mesi per una visita di neuropsichiatria infantile.

Persone che si sentono dire:

“Nel pubblico tra un anno…

oppure privatamente la settimana prossima.”

E allora diciamolo chiaramente:

questo non è più un sistema universalistico.

È un sistema selettivo.

•Se hai soldi, acceleri

•Se non li hai, aspetti

E in medicina, aspettare può voler dire arrivare tardi.

Il problema non è che esista il privato.

Il problema è come viene governato.

In Lombardia il privato accreditato è cresciuto molto, mentre il pubblico si è indebolito.

E attenzione:

non è una questione ideologica.

È una questione matematica.

Se le risorse sono quelle, e una parte cresce, un’altra si riduce.

E allora dobbiamo scegliere:

la salute è un diritto o è un mercato?

Perché i due modelli non sono la stessa cosa.

E questa crisi si vede soprattutto dove dovrebbe esserci la base del sistema:

la sanità territoriale.

Non gli ospedali – che spesso sono eccellenti –

ma tutto ciò che viene prima e dopo:

•medici di base

•prevenzione

•assistenza domiciliare

•presa in carico dei cronici

Prendiamo un caso concreto: il Mantovano.

•mancano circa 40 medici di base

•migliaia di prestazioni fuori tempo massimo

•attese che arrivano anche a 250 giorni

E allora la domanda è inevitabile:

possiamo reggere a lungo questo modello?

La risposta è: no, non così.

Perché il peso sta scivolando sempre più sulle famiglie.

E soprattutto su quelle più fragili.

La CGIL ha lanciato una proposta di legge di iniziativa popolare per difendere e rafforzare il Servizio Sanitario Nazionale (SSN), con l'avvio della raccolta firme previsto per fine aprile 2026. 

 

L'iniziativa mira a garantire il diritto alla salute aumentando la spesa sanitaria al 7,5% del PIL, potenziando il personale, i servizi territoriali e frenando la privatizzazione. 

 

Punti chiave della proposta CGIL:

•Risorse: Aumento della spesa sanitaria pubblica fino al 7,5% in rapporto al PIL per allinearsi agli standard europei.

•Personale: Rafforzamento degli organici attraverso assunzioni stabili e valorizzazione del personale sanitario.

•Territorio: Potenziamento della sanità territoriale per rendere il SSN più accessibile e vicino ai cittadini.

•Pubblico vs Privato: Stop alla privatizzazione della salute e rilancio della sanità pubblica come bene comune.

•Obiettivo: Raggiungere un SSN pubblico, equo e universalistico entro il 2030. 

L'iniziativa, sostenuta insieme a un'ampia rete di associazioni della società civile, prevede una massiccia mobilitazione nazionale per sensibilizzare sull'importanza di tutelare il diritto alla salute sancito dalla Costituzione.

Mutamenti come l'invecchiamento della popolazione e la diffusione di malattie croniche impongono di ripensare il modello dell'assistenza sanitaria italiana.

 

La pandemia da Covid-19 ha drammaticamente svelato l’inadeguatezza dell’amministrazione e dell’organizzazione sanitaria, sotto un duplice profilo.

Il passaggio alla gestione regionale della sanità non ha eliminato le influenze politiche come sperato; al contrario, ha favorito logiche clientelari a scapito delle competenze tecniche.

 Parallelamente, l’eccessiva concentrazione di risorse negli ospedali ha reso il sistema insostenibile, lasciando il territorio privo di adeguati servizi di prevenzione e cura a causa dei tagli ai finanziamenti.

L’approccio puramente economico e aziendale ha portato a trascurare il settore pubblico, considerato poco redditizio. 

Di conseguenza, i concetti di efficienza e sostenibilità sono stati ridotti a una mera questione di bilancio, mettendo in secondo piano i valori fondamentali di equità e uguaglianza che il Servizio Sanitario Nazionale dovrebbe garantire

Il PNRR (Missione 6, Componente 1) ha accolto la necessità di potenziare la sanità locale destinando fondi significativi alle "reti di prossimità e all’assistenza territoriale".

 L'obiettivo dichiarato è chiaro: portare i servizi sanitari più vicini ai cittadini.

Tuttavia, se la strategia appare ineccepibile sulla carta, emergono forti dubbi sulla sua fattibilità pratica. 

Il rischio concreto è che si crei un divario tra le ambizioni del Piano e ciò che è realmente realizzabile entro i tempi previsti.

 Ed è importante non commettere l'errore di considerare la Missione 6 come una rivoluzione.

 Piuttosto che un salto nel vuoto, questo intervento rappresenta l'evoluzione di un percorso legislativo iniziato da tempo. 

E potrebbe essere un nuovo paradigma dell'assistenza sanitaria

Il passaggio a un’assistenza basata sulla multidimensionalità segna una svolta decisiva.

 non ci si concentra più solo sulla malattia, ma sulla persona nella sua interezza.

Questo modello non si limita all'aspetto clinico, ma integra diverse dimensioni del benessere:

Tra le cure mediche e l’autonomia fisica

Un supporto emotivo e l’inclusione relazionale

Una Partecipazione attiva: 

il paziente e la sua famiglia diventano protagonisti del percorso di cura, non più semplici spettatori.

Un pilastro fondamentale di questa riforma è la distribuzione capillare dei servizi sul territorio.

 Oltre all 'obiettivo di garantire lo stesso livello di cure anche nelle cosiddette "aree interne" o meno popolate.

In questo senso, adattare l'assistenza alle esigenze specifiche di ogni territorio non significa creare differenze, ma assicurare un'equità sostanziale: dare a tutti i cittadini le stesse opportunità di salute, a prescindere da dove vivano.

In passato, l'organizzazione della sanità territoriale è stata spesso il riflesso delle diverse scelte politiche regionali. 

Con il PNRR, si è cercato di invertire la rotta: l'intenzione è quella di obbligare le Regioni a realizzare Case e Ospedali della Comunità seguendo standard nazionali univoci, superando il vecchio modello basato sulla libera adesione dei singoli enti.

Nonostante queste premesse, l'applicazione pratica sta mostrando alcune criticità:

•Standard poco definiti: La mancanza di linee guida rigide rischia di riproporre un'attuazione frammentata tra le diverse aree del Paese.

•Ampia discrezionalità: Sebbene lo Stato fornisca la cornice, sono le Regioni a scegliere dove collocare le strutture, mentre la gestione operativa resta in mano alle ASL.

•Il ruolo del Distretto: In questa nuova architettura, il Distretto sanitario diventa il perno centrale per la costruzione dell'assistenza sul territorio.

Per evitare le forti disparità attuali, sarebbe stato forse preferibile un modello statale ancora più vincolante. 

Tuttavia, questo approccio presenta un duplice volto:

1.Da un lato, la rigidità è necessaria per garantire che i servizi siano uguali per tutti i cittadini, da Nord a Sud.

2.Dall'altro, un modello troppo "ingessato" rischia di ignorare le specificità dei singoli territori, trasformandosi in un'imposizione burocratica difficile da adattare alle esigenze locali.

Una volta che la Regione ha localizzato i siti idonei per le Case e gli Ospedali della Comunità, la gestione concreta dei nuovi presidi viene affidata alle singole ASL. 

 

Oltre le Case della Comunità: il ruolo degli Ospedali e delle Farmacie

Nonostante il ruolo centrale delle Case della Comunità, il nuovo regolamento valorizza anche altri attori, in particolare gli Ospedali di Comunità e le Farmacie di Comunità.

 

Gli Ospedali di Comunità, in particolare, sono concepiti per l'erogazione di cure a bassa intensità e di breve durata. 

 

Il loro obiettivo è duplice:

1.Alleggerire la pressione sulle strutture ospedaliere d'urgenza e ridurre gli accessi impropri in Pronto Soccorso.

2.Facilitare il "dimissione protetta", ovvero il passaggio del paziente dall'ospedale al proprio domicilio.

 

Il nodo delle cure intermedie

Questo modello recupera un progetto di riequilibrio tra ospedale e territorio già operativo — con discreto successo — in alcune Regioni. 

 

Il cuore della loro attività risiede nelle cure intermedie: quelle prestazioni che si collocano a valle del ricovero acuto ma a monte del rientro a casa.

 

Ad oggi, la carenza di tali strutture intermedie costringe spesso gli ospedali a trattenere pazienti che non necessitano più di cure intensive (cosiddetta "inappropriatezza organizzativa"). 

 

Questa congestione produce un aumento dei costi per il sistema sanitario e una riduzione dei posti letto disponibili per le emergenze.

 

Una rete capillare

Il ridisegno della sanità territoriale si completa infine con una distribuzione dei servizi basata sul bacino d'utenza:

• Ogni 100.000 abitanti: un'Unità di Continuità Assistenziale (UCA) e una Centrale Operativa Territoriale (COT).

•Ogni 20.000 abitanti: un Consultorio Familiare

 

La Farmacia di Comunità: 

 

In questo scenario, anche le farmacie convenzionate con il SSN si confermano presidi sanitari di prossimità fondamentali, dovrebbero diventare da da dispensatore di farmaci a presidio di relazione

Grazie al loro radicamento capillare, esse garantiscono quotidianamente prestazioni che vanno ben oltre la semplice distribuzione dei medicinali: dalla farmacovigilanza alla somministrazione di vaccini e test diagnostici, fino alla gestione degli strumenti di sanità digitale.

 

Si assiste, dunque, a un’evoluzione del modello: dalla "farmacia dei servizi" alla "farmacia di comunità" (o di relazione). 

 

Questa trasformazione permette di assicurare un presidio sociosanitario equamente distribuito e facilmente accessibile, anche nelle aree geograficamente più isolate o meno popolate.

 

La necessità di una nuova programmazione.

 

Affinché questo potenziamento sia efficace, è tuttavia indispensabile una revisione della regolazione pubblica. 

 

Risulta necessario aggiornare i criteri di programmazione numerica (contingentamento) e le logiche di localizzazione territoriale, adattandoli al nuovo ruolo strategico che le farmacie sono chiamate a svolgere nel sistema.

 

Considerazioni critiche sul disegno organizzativo

Guardando all'impianto complessivo del Regolamento, emergono alcune criticità che meritano attenzione:

 

•Indeterminatezza delle funzioni: I compiti dei nuovi soggetti non appaiono sempre delineati in modo analitico.

• Rischio di sovrapposizioni: La mancanza di chiari moduli amministrativi di coordinamento potrebbe generare conflitti di competenza tra i diversi attori.

• Frammentazione eccessiva: La scelta di mantenere figure preesistenti istituendone al contempo di nuove ha creato un numero elevato di organismi.

In sintesi, sarebbe stata forse più opportuna un'operazione di razionalizzazione: puntare su pochi soggetti erogatori, dotati però di funzioni distinte e compiti chiaramente definiti.

 

 Casa della Comunità: il cuore della sanità di prossimità

Il peso preponderante nella nuova architettura della sanità territoriale è affidato alla Casa della Comunità (CdC). 

 

Più che una novità assoluta, queste strutture rappresentano l'evoluzione di modelli già sperimentati in passato — come le "Case della Salute" o i poliambulatori — che tuttavia avevano trovato un’attuazione solo marginale, eterogenea e, in molti casi, fallimentare.

 

L'ambizione del nuovo progetto è trasformare la CdC in una struttura facilmente riconoscibile e accessibile, capace di saldare, anche geograficamente, il legame tra il presidio sanitario e il suo territorio.

 

 In quest'ottica, la Casa della Comunità dovrebbero assolvere a tre funzioni fondamentali:

1.Accesso e Accoglienza: è il punto di primo contatto e orientamento per l'assistito.

2.Integrazione Socio-Sanitaria: è il luogo fisico in cui il SSN si coordina con i servizi sociali locali.

3.Prossimità: costituisce il modello organizzativo che rende concreta l'assistenza vicino al cittadino.

 

Le Case della Comunità "Hub"

All'interno di questo sistema, le CdC Hub rappresentano le strutture di vertice e la principale porta d'accesso alle cure per bacini di utenza tra i 40.000 e i 50.000 abitanti.

 

Per garantire risposte efficaci a situazioni di bassa complessità e minore criticità, la struttura Hub deve rispondere a requisiti rigorosi:

 

•Equipe multidisciplinare: è obbligatoria la presenza integrata di medici di medicina generale, pediatri di libera scelta, infermieri, personale sociosanitario, amministrativi e assistenti sociali.

• Continuità assistenziale: deve essere garantita la presenza medica e infermieristica 24 ore su 24, 7 giorni su 7.

Questa estesa articolazione oraria, unita alla disponibilità di competenze cliniche e strumentali adeguate, permette alla Casa della Comunità di fornire una prima risposta sanitaria risolutiva sul territorio, decongestionando così le strutture ospedaliere

 

•Le Case di Comunità Spoke: Sono nodi periferici con servizi ridotti. Non esistono ancora standard nazionali sul loro numero, che è stabilito dalle singole Regioni. Pur offrendo le stesse professionalità delle Hub, hanno orari di apertura più brevi e un'organizzazione più semplice.

•

Un sistema dinamico e connesso

Questo modello non è statico: sarà l'Agenas a monitorarne l'efficacia e a guidarne l'evoluzione nel tempo.

Il vero punto di forza della Casa della Comunità è la sua capacità di fare rete. Essa coordina quattro direzioni chiave:

1.Tra i professionisti interni alla struttura.

2.Tra le diverse CdC del territorio.

3.Con gli ospedali.

4.Con gli altri attori dell'assistenza locale.

 

Obiettivo: Unità e Digitale

Il fine ultimo è garantire un’assistenza uniforme in tutta Italia. Per riuscirci, sarà essenziale la trasmissione digitale dei dati (interoperabilità): 

 

solo attraverso una gestione centralizzata delle informazioni il sistema a rete potrà diventare davvero efficiente e veloce.

 

La Casa della Comunità come fulcro del Welfare Comunitario

La Casa della Comunità (CdC) si propone come lo spazio d'integrazione tra il Servizio Sanitario Nazionale e il sistema dei servizi sociali.

 

Il suo approccio è trasversale: non si concentra solo sul "paziente", ma sull'essere umano nella sua interezza. 

 

Questa visione antropocentrica riflette la definizione di salute dell’OMS — intesa come benessere fisico, mentale e sociale — e si sposa con il paradigma olistico "One Health". (Una Salute)

 

Il PNRR inserisce questa riforma in una strategia di welfare comunitario, che presenta due dimensioni:

 

1.Statica (Antropocentrica): la cura considera tutte le "determinanti sociali" che influenzano la salute.

2.Dinamica (Collaborativa): promuove la sinergia tra pubblica amministrazione e comunità (enti del Terzo Settore) nella progettazione dei servizi.

 

Le criticità: il rischio del "vuoto istituzionale"

 

Nonostante l'obiettivo di superare la storica separazione tra sociale e sanitario, la riforma deve affrontare un nodo critico: il vuoto istituzionale.

 

Mentre i Comuni sono il livello più affidabile per gestire l'assistenza sociale, mancano coordinate univoche a livello nazionale per la loro integrazione con la sanità. 

 

Il rischio è di delegare ancora una volta alle Regioni il compito di dettare linee guida, frammentando l'attuazione della riforma sul territorio.

 

Il D.M. 77/2022 tenta di colmare questo gap prevedendo obbligatoriamente nella CdC:

 

• L'inserimento di assistenti sociali e psicologi nell'equipe.

•L'istituzione del PUA (Punto Unico di Accesso), per orientare il cittadino tra i vari servizi.

Un errore di metodo?

L'ostacolo principale resta la mancanza di strumenti amministrativi concreti e di una governance nazionale unitaria. 

 

Sebbene l'Agenas indichi nei Piani di Zona e negli Accordi di Programma gli strumenti necessari per attivare queste sinergie, il pericolo è che l'integrazione resti "lettera morta", ripetendo il parziale fallimento delle vecchie Case della Salute.

 

La Casa come "Giano Bifronte" e luogo di partecipazione

In definitiva, la Casa della Comunità è concepita come un "luogo dei luoghi": una struttura a doppia valenza che, come un Giano bifronte, guarda contemporaneamente a due direzioni:

 

1.L'erogazione delle cure primarie: la risposta clinica ai bisogni della popolazione.

2.La partecipazione democratica: uno spazio dove cittadini e associazioni non sono semplici utenti, ma contribuiscono attivamente alla programmazione e alla tutela dei percorsi di cura

 

Le sfide della Sanità Territoriale: tra ambizione e criticità

 

L’istituzione delle Case della Comunità (CdC) non è una mera operazione edilizia, ma un complesso cambio di paradigma che richiede il ripensamento dei servizi primari e una riorganizzazione radicale dell’assistenza. 

 

Tuttavia, nonostante la riforma sia ai blocchi di partenza, emergono criticità sistemiche che rischiano di comprometterne l’efficacia.

 

1.Il limite della tecnica regolatoria

La prima criticità è di natura normativa. Il D.M. n. 77/2022 soffre di un approccio eccessivamente descrittivo a discapito di quello precettivo: molti pilastri della riforma — come il rapporto con il Terzo Settore o la governance del distretto — restano enunciazioni di principio prive di strumenti attuativi. 

 

Inoltre, come segnalato dal Consiglio di Stato, il Regolamento aggiunge un ulteriore "stock" normativo a una materia già stratificata, senza procedere a quelle semplificazioni e abrogazioni necessarie a coordinare le fonti esistenti.

 

2. Lo sforzo logistico e l'incognita del personale

Sul piano operativo, il cronoprogramma del PNRR impone ritmi serrati per l'apertura di oltre 1.300 strutture: uno sforzo logistico che molti sistemi regionali faticano a sostenere. 

 

Ma il rischio più concreto è quello di inaugurare "case vuote".

 

Mancano le risorse per la spesa corrente destinata al personale medico, infermieristico e amministrativo.

 

 La situazione è emblematica in Lombardia dove, secondo la Corte dei Conti, su 89 CdC attivate, ben 48 sono prive di Medici di Medicina Generale (MMG) e 70 non dispongono di Pediatri di Libera Scelta (PLS). Resta inoltre irrisolto il nodo contrattuale tra questi professionisti e il SSN, ostacolando una reale sinergia multidisciplinare.

 

3. Il rapporto con il Privato e il Terzo Settore

L'integrazione del privato accreditato e del Terzo Settore presenta contorni ambigui.

 

•Il rischio della desertificazione: Un approccio puramente concorrenziale con il privato potrebbe concentrare l'offerta nelle aree più redditizie, accentuando la "desertificazione sanitaria" nelle zone fragili.

•Arretramento del pubblico: Il rapporto tra CdC e poliambulatori privati esistenti oscilla tra l'integrazione e la sostituzione. 

•Senza una regolazione ferma, si rischia un'indebita espansione del privato che potrebbe comprimere il principio di eguaglianza sostanziale nell'accesso alle cure.

 

4. Le lacune della Governance: Regioni e Comuni

Nonostante l’intento di uniformità nazionale (approccio top-down), l'attuazione resta in mano alle Regioni. 

 

Senza una cabina di regia forte, il progetto rischia di acuire i divari territoriali anziché sanarli.

 

In questo quadro, i Comuni appaiono come i "grandi assenti".

 

 Sebbene il PNRR non ne definisca chiaramente il ruolo, essi sono essenziali per l'integrazione socio-sanitaria, detenendo competenze chiave su autorizzazioni, accreditamenti e vigilanza dei servizi sociali.

 

Conclusioni: verso un modello sostenibile

 

Per evitare che le Case della Comunità ripetano il fallimento delle precedenti esperienze, è indispensabile superare l'attuale fase puramente descrittiva. Risulta urgente:

 

1.Coordinare le fonti normative per eliminare le sovrapposizioni burocratiche.

2.Garantire la sostenibilità economica della spesa corrente (personale).

 

3.Definire standard attuativi certi per l'integrazione tra pubblico, privato sociale e amministrazioni locali.

 

Solo attraverso una reale leale collaborazione tra Stato e Regioni sarà possibile trasformare queste strutture da semplici contenitori a nodi efficienti di una rete assistenziale equa e uniforme

 

Io credo che all’ingresso di ogni ospedale, di ogni ambulatorio, di ogni struttura sanitaria, dovrebbe esserci una scritta.

Non simbolica.

Ma concreta.

Una promessa.

“La sanità è un diritto uguale per tutti.”

E il nostro compito è fare in modo che non resti una frase.

Ma torni ad essere realtà.

Grazie